國家安全的總體機構或者頂層設計本身往往就是某一政策的產物而不是產生政策的來源。
  用當前流行的話來問,統籌一切國家安全事務的國家安全委員會應該發揮何種“頂層設計”的作用呢?抽象地看來,總歸是充分採納各方面的信息,制訂出最優的政策,然後打破“利益集團”的干擾,全面徹底地將其踐行。然而,這種“理想”的制度建立模型絕少存在於現實中。相反,設立或者撤銷一項機制往往是為了推行一項很可能已經頗為成形的“正確的”政策,而不是寄希望於新制度將它制訂出來。自詡繼承羅馬人“務實而不尚虛”傳統的美國人當然深明個中道理,二次大戰勝利之後的“創世者”們更是洞悉其中三昧,反對或者維護某一機制往往都是為了各自的政策目標。
  出身海軍部、後來成為美國曆史上首位國防部長的福萊斯特,醉心於保持一支強大的海軍,因而堅持不懈地渲染蘇聯軍事威脅,以至於已經很難分清孰為因、孰為果。偏偏美國的三軍總司令、新政的忠實信徒杜魯門對於保持一支“只能是用來制衡美國空軍”的海軍意興闌珊。因此,即使按照美國的標準,福萊斯特對其上司也完全稱不上“忠誠”,不僅在軍種統一之爭中寧可犧牲總統的政治信譽也不就海軍利益做出妥協,並且在1948年的選舉中與杜魯門的對手、共和黨州長杜威暗通款曲,被共和黨陣營稱為政府內唯一一位對抗蘇聯的“硬漢”、因而值得留任的部長。
  希望準備“全面戰爭”的福萊斯特與強調“財政平衡”的杜魯門之間如果不發生衝突實在是難以想象。杜魯門雖然很長時間內沒有找到合適的機會“換馬”,但是對於由於大戰勝利而氣勢正盛的軍事部門的挑戰卻是態度堅決。因此,屢屢碰壁的福萊斯特開始考慮從決策機制上來實現。在1946年會見了同樣堅定反蘇併發表“鐵幕演說”的丘吉爾後,福萊斯特更是成為了組建“委員會”來管理美國國家安全事務的積極倡導者,甚至沒有顧及丘吉爾“美國政治制度與英國大不相同”的勸告,試圖以英國的帝國防務委員會為藍本構建美國的國家安全委員會。在這一委員會中,總統、國務卿、三軍部長和三軍參謀長將是其中的成員,並且應當以多數投票的方式來決定國防和外交政策。福萊斯特甚至在排除杜魯門的情況下,固定與其他的內閣部長進行午餐會,私下協調政策,而其目的就是形成一種能夠迫使杜魯門在總體戰略上改弦更張的環境。
  當時還是代理副國務卿的艾奇遜對於福萊斯特的做法非常看不慣,因此向杜魯門揭發了同僚,後者則嚴厲地制止了這種行為,並且在接下來的幾年裡接連否定了任何類似的企圖。在1947年通過《國家安全法》建立“委員會制度”的努力失敗後,福萊斯特還試圖在核武器控制權上故伎重施。其以總統本人不懂原子能為由,提出由各方面的專家組成委員會來決定核政策,杜魯門對這一提議的回應非常乾脆:“我是不懂原子能,但是我懂美國憲法。”在杜魯門看來,作為美國政府內部唯一由選舉產生的職務,擁有政府內部政策上說一不二的權威。
  可以說,福萊斯特版的國安會就是為了推行“為全面戰爭做全面準備”的政策,而杜魯門版的國安會就是為了維護“從國民收入的角度考慮軍事力量”的政策。最終,提倡“強硬遏制蘇聯但是不花錢”的國務院在輕而易舉地獲得了軍方大力提倡的國安會的主導權。這一事實上並不強調外交政策與軍事政策“協調”的機制正是為國務院搭建的最佳展台。
  在外交政策為軍事政策服務傾向明顯的羅斯福政府時期,在二戰時作為美國駐葡萄牙的外交官凱南吃過軍方很多虧。他曾因為反對美軍不顧葡萄牙與英國的長期盟友關係威脅直接占領亞速爾群島而被美軍的參謀長們直接叫回五角大樓,也目睹過陸軍部民政司憑著羅斯福的信手塗鴉就提出了“沒有任何依據的”德國戰後的東部邊界。而當凱南因被馬歇爾欣賞擔任國務院政策規劃司主任時,也並不准備將軍事力量與外教政策精確地聯繫起來,始終拒絕評估為了執行美國的外交政策需要多少軍事力量,又要多少的軍事預算。
  在凱南自己看來,他是馬歇爾計劃而不是遏制政策之父,不依賴於現有軍事力量而是美國潛力才是其構想政策的“不可言傳的智慧”所在。凱南的國務院絲毫不關註此時已經為戰略任務、軍事力量構成鬥得不可開交的陸海空三軍,甚至樂於看到軍事部門因頻繁的內鬥和醜聞而陷入聲望的低谷。一言以蔽之,即使是在後世看來美國在冷戰中最為“明智”的政策,也難以發現國安會的“協調”對其貢獻,相反恰恰是其“不協調”居功至偉。事實上,杜魯門的國家安全委員會在架構上保證了國務院的地位,孤立了五角大樓,確保了杜魯門的總體資源分配政策。同時,杜魯門從來沒有期待國務院和國防部能夠提交一份協調一致的政策建議,或者說他所不希望看到的正是這種結合。
  與杜魯門的美國國安會相對照的正是日本的“類國安會機制”。1950年代起,美國一大批政策界人士開始思考如何才能使得國家安全委員會發揮積極而不是消極的作用。日本內閣和領導層中“全體一致”原則就被看作是導致日本無法及時做出戰略調整,最終按照慣性與美國開戰,對自身造成了不可輓回的後果的制度原因。但是,這一制度之所以能夠維持下去,正是因為軍方不希望“進行重大的戰略調整”,日本軍隊尤其是陸軍正是為了維護其自身的擴軍備戰的政策,才以各種理由恢復了大正民主時期廢除的“陸海軍大臣現役制”。可以說,與國內事務機構類似,國家安全的總體機構或者頂層設計本身往往就是某一政策的產物而不是產生政策的來源。
  在現代國家,很難想象一項錯誤政策的制訂和執行是由於決策者缺少充分信息。正所謂“上有所好,下必甚焉”,決策者的偏見往往比下屬官僚機構的狹隘部門利益在信息篩選時發揮更大的負面作用。美國總統有很多種方式通過改變外交決策的組織機制來有利於其推行某一政策,但是改造“國家安全委員會”這一缺少法定職責和地位的機構的運作模式和人員構成無疑是其中最便利的一種。
  就美國的國家對外政策機制演進來看,其中既有被證明常常只是做無用功的單純部際協調機制,但很多則是意在支持某一政策的機制調整或者創設。前者往往是不同政策爭奪領導權未果的產物,而後者本身就預示著政策的繼續或新生。
  (原標題:美國國安會:設計政策還是為政策設計?)
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